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武定县“十三五”脱贫攻坚规划中期评估报告

日期:2019年12月16日   作者:武定县扶贫开发领导小组办公室   来源:    点击:[]

为全面客观的评价武定县“十三五”脱贫攻坚工作开展情况,确保“十三五”脱贫攻坚规划目标任务顺利完成,根据我县脱贫攻坚实际,现将有关情况报告如下。

一、主要目标任务完成情况

武定县位于云南省中北部、楚雄彝族自治州东北部,县域国土面积3322平方公里,辖11个乡镇、133个村(社区)、1570个村(居)民小组,总人口27.8万人。山区面积占97%、少数民族人口占55.8%、信教群众占8.8%。于1986年被国务院确定为首批国家扶贫开发工作重点县;2011年被列入乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚县;2014年被省委列入革命老区县;是全省27个深度贫困县之一,是全州唯一一个深度贫困县。“十三五”时期是我县全面建成小康社会,实现跨越式发展的重要时期,也是全县决战决胜脱贫攻坚的关键时期。“十三五”脱贫攻坚规划实施两年多时间以来,县委县政府坚决贯彻落实党中央和省州党委、政府决策部署,坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局,牢牢把握“精准”核心要求,通过强化组织领导、强化责任落实、强化精准施策,脱贫攻坚工作取得明显成效,规划实施总体情况良好,为全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。

(一)建档立卡贫困人口规模及状况。2014年末,全县有7个贫困乡镇、59个贫困行政村、79505人建档立卡贫困人口,贫困发生率32.6%。2017年全县有7个贫困乡镇(白路镇、环州乡、东坡乡、田心乡、发窝乡、万德镇、己衣镇),5个深度贫困乡镇(环州乡、东坡乡、田心乡、发窝乡、万德镇),117个建档立卡贫困行政村(含68个深度贫困村),其中,59个为2014年确定的第一批建档立卡贫困行政村、58个为2017年确定的第二批建档立卡贫困行政村(新增“贫困村提升工程”贫困村),2017年贫困对象动态管理后,全县建档立卡贫困人口规模为25997户100795人。

一是建档立卡贫困人口脱贫。2014年以来,全县共减贫43766人,其中:2014年减贫8242人、2015年减贫14039人、2016年减贫12414人、2017年减贫9071人,贫困发生率从2014年的32.6%降至27.8%。目前,仍有15058户57029人建档立卡贫困人口未脱贫。2018年计划脱贫32343人,2019年计划脱贫24686人。

二是7贫困乡镇退出。2017年贫困乡镇退出2个,己衣镇、白路镇。2018年计划退出万德镇、东坡乡、田心乡,2019年计划退出发窝乡、环州乡。

三是建档立卡贫困村退出。2016年脱贫退出8个,2017年脱贫退出5个村委会2018年计划退出15个,2019年计划退出28个。

四是新增“贫困村提升工程”贫困村退出。2018年计划退出6个,2019年计划退出28个,2020年计划退出24个。

(二)农民人均可支配收入。统计监测显示,全县农民人均可支配收入由2015年的7592元增加到2017年的9178元,增长9.8%。

(三)其他指标情况

1.实施安居房建设24603户,占全县农村居民总数66356户的37%。其中:实施扶贫安居工程7147户29503人,实施易地扶贫搬迁2354户9632人,实施农村C、D级危房改造19852户,占全县农村C、D级危房总数32230户的61.6%。全县53978户农户住房达到安全稳固标准,占农村居民总数的81.3%,全面消除农村茅草房、杈杈房,有效解决了一大批贫困户住房安全稳固问题。

2.2017年脱贫的20893人家庭子女义务教育阶段无辍学,精准资助贫困家庭学生7.05万人次,幼儿入园率达到68.1%以上,6至15岁九年义务教育入学率达99.5%以上,小学辍学率控制在0.6%以下;可以保障贫困家庭适龄儿童少年义务教育入学率达到国家规定标准。

3.认真落实《云南省健康扶贫30条措施》,建档立卡贫困人口100%参加城乡居民基本医疗保险和大病保险,目前家庭医生签约服务率达到100%;28种疾病门诊政策范围内报销比例达到80%,符合转诊转院规范的住院治疗费用实际补偿比例达到90%,个人年度支付的符合转诊转院规范的医疗费用严格控制在当地农村居民人均可支配收入以内;有9类15种大病的优先得到全额救治,县级医院先诊疗后付费政策全面落实,县内医院就诊全部取消垫支医药费。安排1048.79万元资金建设50个村卫生室,使全县125个村委会有标准化卫生室;每所村卫生室至少有1名乡(镇)村医生执业,以县为单位每千服务人口已标准配备不少于1名的乡(镇)村医生。

4. 建档立卡贫困人口符合条件的家庭成员100%参加养老保险。

5.全县125个村委会到乡(镇)、县城到11个乡镇全部通硬化道路,且危险路段有防护措施,全县自然村公路硬化率达82%,20户以上的自然村98%以上实现村间道路硬化,到2019年,全县20户以上自然村可100%通公路、95%以上通水泥硬化路。

6.建档立卡贫困行政村电网覆盖率100%,全县125个村委会已通10千伏以上的动力电。

7.建档立卡贫困行政村通宽带比例100%,网络宽带覆盖到行政村、学校和卫生室,自然村4G网络覆盖率达94.62%。

8.完成饮水安全工程建设685件,有效解决了123312人安全饮水问题,全县125个村委会已经脱贫人口有达标饮水但不稳定,未脱贫人口中还有3200人饮水不达标,通过持续投入,到2019年可以全部达标。

9.建成678个农村公共活动场所,党员在10人以上或人口200人以上的村民小组活动场所全覆盖,到2019年,可以全部达标。

10.产业扶贫取得实效。大力发展支撑稳定脱贫的产业。引进江西正邦、荣云泰等企业,加大对生猪、武定鸡、黑山羊等规模化养殖,规模化养殖的州级以上龙头企业达13家;引进胤泽农业、海铭巍集团、康骋生物科技公司等企业,发展出口蔬菜种植加工、构树种植、林下中药材规模化种植,规模化种植的州级以上龙头企业达18家。引导10679户群众流转土地2.66万亩增收1447万元。组建农民专业合作社480个,采取资产性入股分红模式带动736户贫困户2762人发展产业增收,402户贫困户实现资产性入股收益分红46.3万元,户均增收1152元。

11.开展各类培训41798人次(贫困人口29258人次),转移就业81960人次(贫困人口22750人次),实现新增转移就业34950人次(贫困人口12100人次)。

(四)项目实施情况。

至2018年6月“十三五”我县脱贫攻坚共投资627158.155万元,其中:产业发展脱贫工程投资130975.642万元;转移就业脱贫工程投资1832.1万元;易地搬迁脱贫工程投资77353.07万元;教育扶贫工程投资22138.4万元;健康扶贫工程投资4265.13万元;生态保护扶贫工程投资27434.810万元;兜底保障工程投资3016.0万元;社会扶贫工程投资3625.633万元;提升贫困地区区域发展能力工程投资356517.37万元。

1.2016年脱贫攻坚共投资375950.692万元,其中:产业发展脱贫工程投资38128.016万元;转移就业脱贫工程投资402.35万元;易地搬迁脱贫工程投资65773.07万元;教育扶贫工程投资13598.57万元;健康扶贫工程投资3312.0万元;生态保护扶贫工程投资5544.75万元;兜底保障工程投资672.0万元;社会扶贫工程投资738.646万元;提升区域发展能力工程投资247781.29万元。

2.2017年脱贫攻坚共投资86807.493万元,其中:产业发展脱贫工程投资11266.32万元;转移就业脱贫工程投资426.250万元;易地搬迁脱贫工程投资6600.0万元;教育扶贫工程投资5828.860万元;健康扶贫工程投资37.93万元;生态保护扶贫工程投资11275.310万元;兜底保障工程投资404.0万元;社会扶贫工程投资2241.847万元;提升贫困地区区域发展能力工程投资48726.976万元。

3.2018年脱贫攻坚共投资164399.970万元,其中:产业发展脱贫工程投资81581.306万元;转移就业脱贫工程投资1003.500万元;易地搬迁脱贫工程投资4980.0万元;教育扶贫工程投资2710.970万元;健康扶贫工程投资915.2万元;生态保护扶贫工程投资10614.750万元;兜底保障工程投资1940.0万元;社会扶贫工程投资645.14万元;提升贫困地区区域发展能力工程投资60009.104万元。

二、存在的主要问题和原因分析

从评估的情况来看,《规划》目标任务的完成、重点建设内容及政策措施的落实情况是好的,成效也很明显,但还存在以下几个方面的问题,需要进一步加以关注。

一是脱贫任务异常繁重。武定县贫困面大、贫困程度深,条件型致贫与素质型致贫、区域性致贫与个体性致贫相互交织,到2019年脱贫摘帽只有2年左右的时间,平均每年需要减少贫困人口2.8万人左右,任务十分繁重,时间十分紧迫。

二是基础设施较为薄弱。境内贫困地区饮水难、出行难、就学难等问题还未得到根本性改变。全县现状缺水3933万立方米,人均占有蓄水量290.4立方米,比全省少57.6立方米,比全州少106.8立方米;20户以上自然村未通公路188个,里程达598公里;办学条件差,全县还有71所学校未达到义务教育学校标准化建设。

三是巩固脱贫成果难度较大。由于境内山高坡陡箐深水冷,严重制约了农业产业化、集约化发展,培育“造血式”可持续发展扶贫产业难度大;义务教育、基本医疗和住房安全保障水平还不高,因灾、因病、因学返贫的情况时有发生,稳定脱贫任务艰巨。

四是专项扶贫资金投入不足。2017年底,我县有建档立卡贫困人口25997户100795人,脱贫攻坚任务艰巨。2016至2018年6月,各级财政专项扶贫资金投入58034万元,年均投入19344万元。按照2019年全县实现脱贫摘帽的目标要求,繁重的扶贫任务与当前的财政专项投入形成巨大反差。

五是产业项目实施难度大。由于我县产业发展基础水平不高,新型经营主体自身实力弱,有效带动贫困户发展能力有限,加上种植养殖产业发展周期长,市场价格波动大,要在短时间内实现新型经营主体带动贫困户发展全覆盖难度大。部分乡镇将贫困户产业扶持资金投入经营主体入股分红,存在一定的资金安全风险。部分乡镇对贫困户产业发展调研和思考不够,确定的产业针对性不强,少部分产业扶贫项目扶持方式单一,效益不够好。在产业扶贫项目中,农业产业小、散、弱的状况没有得到根本性改变,严重制约支柱产业的培育和发展。龙头企业带动作用不明显,服务体系不完善,自我发展能力弱,带动面小。专业合作组织发育不足作用没有充分发挥出来,特色经济优势没有得到挖掘,产业培育难度大,群众增收缓慢,贫困群众增收渠道依然很单一,效益短期内难以显现,带动农民增收的效果不明显。

六是扶贫到户的瞄准度有待提高。由于专项扶贫资金投入少,需要扶持的对象多,客观上存在小马拉大车的问题,有的地方为了兼顾平衡,难免存在摊大饼、撒胡椒面安排资金项目的问题。不仅投入强度弱,而且为了解决基础设施建设等面上的需求,做到扶贫到户就更难了。同时,由于对大扶贫理解上的偏差,一些部门认为只要是投入到贫困地区的资金项目都算作扶贫投入,针对贫困人口的政策较少。不少政策和投入难以瞄准贫困人口,实现扶贫到户。

七是贫困群众内生动力不足。有的贫困群众思想观念滞后,发展进取心不足,对当前脱贫目标、思路、办法半信半疑,缺乏改天换地、战胜困难和脱贫致富的信心和决心,脱贫攻坚的主体作用发挥不够明显;有的贫困群众缺乏自力更生精神,等靠要思想严重,安于现状,靠穷吃穷,不愿脱贫,只想等待党委政府和联系干部送钱送物度日;有的贫困群众知识文化缺乏,发展技能匮乏,自我发展能力不足。

三、“十三五”中后期内外部环境变化对目标任务推进的影响分析

(一)政策调整因素。目前,脱贫攻坚进入攻坚克难的关键时期,扶贫措施、扶贫资金更多向深度贫困地区倾斜,瞄准建档立卡贫困人口因户因人施策,扶贫资金重点支持贫困村基础设施改善和贫困户产业发展等脱贫措施,道路交通、水利设施等项目缺乏资金支持。

(二)贫困人口动态调整因素。经过两轮动态调整,建档立卡贫困户已基本精准,但因为农户情况千差万别,加之部分乡镇、村委会工作不够扎实,还有少部分漏评、错评、错退情况存在,同时还有部分农户处于贫困线边缘,部分贫困人口可能因灾、因病、因学返贫,这些因素影响了脱贫攻坚规划的精准性。为实现精准扶贫目标,需要对脱贫攻坚形势和任务加强预判,加强规划的针对性和可操作性。

(三)其他因素。“十三五”脱贫攻坚规划是指导全县扶贫开发工作的五年规划,时间跨度相对较长。未来三年,随着脱贫攻坚步入啃“硬骨头”阶段,很多不确定因素无法预计,圆满实现规划目标任务会有一定困难。

四、进一步推进规划顺利实施的对策

(一)进一步强化组织领导。坚持把脱贫攻坚作为经济社会发展头等大事和第一民生工程,实行脱贫攻坚工作党政“一把手”负总责,行业部门负责人为“第一责任人”责任,层层签订责任书,压实责任,精准落实好政策措施、项目资金,把完成扶贫开发工作任务和目标。进一步明确部门在脱贫攻坚工作中的任务和责任,把工作重点向贫困地区和贫困群众倾斜,积极帮助贫困农户增加收入,改善生产生活条件,加快减贫速度,确保2020年前现有贫困对象脱贫出列,同步全面建成小康社会。

(二)抓实产业精准扶贫。围绕“稳粮烟、强林畜、兴蔬果、培药花”思路,积极引进农业龙头企业,加大生猪、武定鸡、黑山羊等规模化养殖,以及中药材、无公害蔬菜、特色林果种植。加快培育种养大户、农民合作社,采取“党支部+龙头企业+基地+贫困户”的产业扶贫模式,鼓励贫困户与合作社“抱团”发展,实现每个行政村有1个以上的新型农民经营主体,100%覆盖建档立卡贫困户。引导贫困户土地经营权规范有序流转,确保贫困户户均有1项稳定的脱贫产业。

(三)抓实安居工程建设。根据省、州易地扶贫搬迁整改政策要求,在2017年整改落实的基础上,积极筹措资金,解决好6690户未纳入易地扶贫搬迁整改的建房户资金缺口问题。加快推进23个易地扶贫搬迁集中安置点1424户6105人安居房建设,全面做好配套产业、就业扶持,解决好搬迁群众的生存、发展问题。全面完成6414户“4类重点对象”和5964户“非4类重点对象”农村C、D级危房改造加固工程,到2019年底全面消除农村危房,实现所有脱贫退出贫困户有安全稳固住房的目标。

(四)抓实基础设施建设。力争启动实施长冲至己衣公路大修,切实解决沿途6个乡镇100989人(建档立卡贫困人口41599人)出行问题;启动实施白环公路提升改造项目建设,切实解决好白路镇和环州乡25372人(建档立卡贫困人口13374人)的出行问题;加快完成农村道路建设,实现20户以上自然村100%通公路、95%以上通硬化路,加快推进阿庆争、志黑、大板桥、石腊它等水源工程建设,完成2.5万人的安全饮水巩固提升工程建设,确保农村安全饮水达标,为整县脱贫摘帽打下坚实基础。

(五)抓实就业精准扶贫。落实好《武定县农村贫困人口劳动力培训及转移就业工作实施方案》,大力开展“培训1人、就业1人、脱贫1户”的扶贫工程,按照技能培训与产业结合、与就业结合、与增收结合的要求,有效整合分散在扶贫、农业、科技、人社等相关职能部门的培训项目,培养“有文化、懂技术、能创业、会经营”的新型农民,确保每个贫困家庭劳动力接受1次以上培训,学会至少1项实用技能,实现贫困户劳动力100%参加培训,100%推荐就业。建立与广东省珠海市以及云南农垦集团等企业的劳务输出扶贫协作机制,积极组织开展成建制劳务输出,提高劳务输出的组织化程度,全面做好跟踪服务,努力实现有劳动力的建档立卡贫困户户均有1人稳定转移就业。

(六)抓实行业精准扶贫。全面落实教育精准扶贫,力争每年精准资助贫困家庭学生2.6万人左右,确保适龄儿童学前三年入园率达到70%以上,6至15岁九年义务教育入学率达99.5%以上,小学辍学率控制在0.6%以下,初中辍学率控制在1.8%以下。积极推进健康精准扶贫,落实先诊疗后付费、“一站式”即时结报、家庭医生签约服务等措施,确保建档立卡贫困人口100%参加基本医疗保险和大病保险、28种重点疾病门诊费用政策范围内报销比例达到80%、住院治疗费用单人单次自付不超过10%、个人年度累计自付住院治疗费用不超过农村常住居民人均可支配收入。扎实推进生态补偿、社会保障兜底、金融精准扶贫等工作,认真组织实施好沪滇扶贫项目。

(七)抓实基层党建引领。扎实推进基层党组织规范化建设,抓好党支部达标创建,扩大先进支部增量、提升中间支部水平、整顿后进支部;深化“领头雁”培养工程,加强基层党组织领导班子建设,坚持在脱贫攻坚一线培养锻炼和考察识别干部。加大脱贫攻坚工作巡察力度,着力整治脱贫攻坚领域党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力以及党的观念淡漠、纪律松弛,管党治党宽松软等问题,继续巩固“村霸”和慵懒滑贪村官整治成果。进一步推广强基惠农“股份合作”经济,持续用力推进村级集体经济发展壮大,力争2019年所有贫困村集体经济收入达2至5万元。加强村组活动场所建管用,拓展活动场所功能,增强基层党组织的凝聚力。

(八)抓实内生动力激发。坚持“输血”与“造血”并举,物质脱贫与精神脱贫并重,扶志与扶智并行,改进帮扶方式,采取以工代赈、生产奖补、劳务补助等方式,不包办代替和简单发钱发物,引导贫困群众树立主体意识,艰苦奋斗,自强自立,依靠勤劳致富脱贫。继续开展“自强、诚信、感恩”主题教育活动,讲好贫困群众身边的脱贫故事,发挥勤劳致富能手的榜样带动作用,让贫困群众见贤思齐、学有榜样、行有示范、赶有标杆,营造勤劳致富、光荣脱贫氛围,彻底拔除“等靠要”这一致穷之根。充分发挥党员教育培训实践基地作用,加大对农村党员开展特色种植养殖、工程建筑施工等技能培训力度,提高脱贫致富的技能,发挥党员的“领头雁”和主心骨作用。

五、对规划思路、目标、政策调整的建议

由于政策发生调整,原规划部分项目无资金支持或与脱贫攻坚关联不大,不符合扶贫资金使用要求,需要调整出“十三五”脱贫攻坚规划,调整与乡村振兴战略相衔接,加强对非贫困村、非贫困户的资金投入,实现全县如期实现脱贫摘帽。同时根据中央和省、州精准扶贫精准脱贫和精准安排使用扶贫资金,切实提高资金使用的针对性、实效性的相关要求,未纳入规划的部分项目需要调整进入“十三五”脱贫攻坚规划。还有部分原规划项目尚未组织实施需要保留,部分项目需对建设规模和投资作调整优化。

全县“十三五”脱贫攻坚规划原规划投资1563078.229 万元。通过评估,调整后规划投资1260235.108万元,其中:1.产业发展脱贫调整前280646.750 万元,调整后286936.770万元;2.转移就业脱贫调整前1928.600万元,调整后6630.600 万元;3.易地搬迁脱贫调整前293698.000 万元,调整后90553.070 万元;4.教育扶贫调整前119860.270 万元,调整后106807.068 万元;5.健康扶贫调整前15850.000 万元,调整后65615.98万元;6.生态保护扶贫调整前35491.040 万元,调整后35124.310 万元;7.兜底保障调整前7766.000 万元,调整后6756.000 万元;8.社会扶贫调整前12820.000 万元,调整后13525.633 万元;9.提升贫困地区区域发展能力调整前795017.569 万元,调整后644787.976万元。

(一)关于产业发展弱持续增收难方面的建议。从2016年、2017年产业扶贫项目的实施情况看,虽然已取得了一定的成绩,但由于武定山区面积占97%,土地贫瘠,水利基础设施薄弱,难以实现土地规模经营,农业产业化推进难度大,还存在扶持方式简单化,产业扶贫资金分散、项目分散、精力分散,缺失重拳出击的组合拳,缺少龙头企业带动,产业化发展水平低,持续增收能力不强,产业扶贫成效不明显等问题。虽然通过国家多种方式的扶持如期脱贫没有问题,但缺乏龙头产业和长远增收项目的支撑,脱贫过后部分群众又返贫的风险仍然存在。建议从上级层面帮助协调调引进3至5家具有一定实力的公司到武定注册发展,以资产收益产业扶贫方式从根本上解决有劳动能力的贫困人口实现就地就业,贫困群众稳定增收,进而不断壮大村集体经济,确保如期实现精准脱贫目标。

(二)关于注重个体多关注整体少方面的建议。武定县作为云南省27个深度贫困县之一,楚雄州唯一一个深度贫困县,全县共有建档立卡贫困人口25997户100795人。目前,仍有建档立卡贫困人口15058户57029人未脱贫,贫困发生率为26.2%,在全省27个深度贫困县中,贫困发生率排第8位,贫困人口量排第14位,不仅贫困发生率高、贫困程度深、贫困人口多,而且基础薄弱、致贫原因复杂、发展较为滞后、公共服务不足。因此,贫困是区域性问题,当前的精准扶贫过多强调精准到户,项目资金只能精准使用到贫困户,对贫困人口扶持力度明显加大,导致非贫困人口心理失衡,农户之间矛盾加大,群众上访时有发生,基层维稳压力较大。比如,本来建档立卡贫困户与非贫困户之间的生活水平差距不大,但脱贫政策精准到户后,现在到农村,找贫困户的标志就是住房,住房条件较新较好的普遍都是贫困户,其他非贫困户因无法享受政策而无法建新房。建议统筹考虑区域整体发展,采取差异化扶贫措施,在坚持现有精准扶贫政策的基础上,允许地方政府结合实际情况,给予非建档立卡贫困户适当扶持,既扶持了建档立卡贫困户,又照顾了处于贫困线边缘的非建档立卡贫困户,确保贫困户与非贫困户同步平衡发展,实现区域整体稳定脱贫,极大缓解贫困户与非贫困户之间的矛盾,有利于贫困地区和谐发展。

(三)关于扶贫资金分配机制与脱贫需求相矛盾方面的建议。深度贫困县社会发育程度低,农村道路、安全饮水、薄改工程等农村基础设施十分薄弱,群众行路难、饮水难、上学难、就医难、住房难等问题依然突出,基础设施欠账大,地方财政困难,先天优势不足,上级分配的财政专项扶贫资金难以满足脱贫实际需求。为达到国家对贫困人口、贫困村、贫困乡镇、贫困县验收的“两不愁、三保障”脱贫要求和“6‘10’85”脱贫指标体系,贫困县只能通过融资解决,目前,武定县通过融资用于脱贫攻坚的资金已达11亿元。建议从国家层面完善对贫困县的财政资金分配机制,按照贫困深度、脱贫任务和贫困人口比例匹配财政专项扶贫资金,并将贫困县融资用于脱贫攻坚的贷款从中央和省级层面进行消化,保障贫困县脱贫摘帽后切实增强可持续发展能力。否则,将导致“群众脱贫,政府返贫”现象。

武定县扶贫开发领导小组办公室

2018年7月25日

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